Migrazioni: situazione italiana e prospettive europee

In tema di stranieri residenti, per decenni l’Italia è stata, tra i paesi Europei, un caso anomalo. Quando, dal dopoguerra ai primi anni ’70, le migrazioni internazionali furono messe in moto dalla domanda di manodopera nell’Europa centro-settentrionale, l’Italia era un grande paese di emigrazione esterna e di forte migrazione interna. Quando, dopo il ’73/,74 la crisi economica e petrolifera spinse alla ristrutturazione dei processi produttivi determinando una nuova suddivisione del lavoro su scala internazionale e si avviò il fenomeno non occasionale della clandestinizzazione della manodopera immigrata, l’Italia non era più un paese di emigrazione netta ma era soprattutto interessata ad attirare attività industriali altrui ed accoglieva essenzialmente esuli, profughi e rifugiati politici che andavano ad inserisi nel basso terziario.

Poi si è avviata una svolta. Dopo la prima metà degli anni ’80, i movimenti migratori mondiali si sono intensificati ed estesi, non a causa dell’ attrazione di una domanda di manodopera nei paesi di arrivo (in realtà declinante) bensì per la forte repulsione nei paesi di partenza determinata dai fallimenti politico-sociali e dall’ esplosione demografica. In Italia non vi era certo una crescente domanda di manodopera; anzi la disoccupazione era già a livelli alti rispetto alla media europea. Ma chi aveva un impellente bisogno di staccarsi dal proprio paese di origine, trovava nell’Italia un approdo più agevole perché, rispetto al resto dei paesi europei di immigrazione, vi si entrava con più facilità e con più facilità vi si restava, anche illegalmente.
Tutto ciò trova puntuale riscontro nei più recenti rilevamenti demografici e statistici.

Stando ai dati del Censi¬mento francese del ’90, del Censimento italiano del ’91 integrato dal Ministero degli Interni e di Eurostat al dicembre ’91, l’Italia resta sotto la media della Comunità Europea per quanto concerne la percentuale di tutti gli stranieri residenti (4,1% contro 1,6%) e anche dei soli extra-comunitari (2,67% contro 1,3%). Peraltro, approfondendo i dati, si può rilevare non solo che vi è stato un vertiginoso aumento record rispetto al Censimento del ’71 (da 121.000 stranieri a 897.000), ma che gli extracomunitari sono saliti di 350.000 unità negli ultimi tre anni e costituiscono ormai 1’83,28% degli stranieri presenti in Italia. Inoltre, mentre l’Italia è al decimo posto dei paesi della Comunità Europea per la presenza complessiva di immigrati rispetto alla popolazione residente (pari all’ 1,6%), diviene il quarto paese nella percentuale degli immigrati extra-comunitari (747.000 pari all’8,4%) e il primo paese nel rapporto tra extracomunitari e totale di stranieri. A ciò si deve aggiungere che tutti gli osservatori italiani, a cominciare dal CNEL, sostengono che gli stranieri presenti in italia superano di certo gli 1,2 milio¬ni. Vi sarebbero perciò circa 350.000 irregolari, il che renderebbe l’Italia il leader dell’immigrazione clandestina.

In pochi anni, dunque, l’Italia è divenuta un caso emblematico dei nuovi (e drammatici) problemi dell’immigrazione. Lo è divenuta non per scelta ma per imprevidenza. In Italia non vi era una cultura dell’immigrazione e nemmeno leggi e strutture per gli immigrati. Un po’ per la tradizione di popolo di emigranti, un po’ per un errore culturale spontaneamente sbocciato negli ambienti cattolici e marxisti. Prestare assistenza a dei disperati era un principio morale (e in alcuni casi un interesse concreto) che spingeva all’ aperturismo senza limiti nel presupposto che il capitalismo avrebbe in ogni caso le risorse necessarie (nascoste chissà dove) per risolvere il problema. L’aperturismo indiscriminato non solo non facilita i problemi dei paesi di origine (disinteressandosi della loro evoluzione) ma incentiva l’odissea dell’emarginazione e di sradicamento cui di fatto è sottoposta questa immigrazione sregolata.

La prima legge italiana sul problema immigrazione (la n. 943 del 30 dicembre 1986) risentì molto di questa mentalità. In sostanza però volle essere e fu una sanatoria per regolarizzare l’esistente in un’ ottica assistenzialistica e fu un completo fallimento, l’immigrazione clandestina crebbe e crebbero anche le preoccupazioni legate alla presenza degli immigrati mentre si innescavano perfino fenomeni di xenofobia serpeggiante. Con la legge 39 del 28 febbraio 1990, la cosiddetta Legge Martelli, si è finalmente imboccata la strada di una organica politica dell’immigrazione. Cinque le caratteristiche principali. 1) L’abolizione della clausola geografica prevista per poter ottenere il riconoscimento di rifugiato politico (fino ad allora, in Italia, la Convenzione di Ginevra del 1951 era applicabile solo ai cittadini europei). 2) Precise modalità di ingresso e soggiorno in Italia dei cittadini extracomunitari per motivi di lavoro sulla base di flussi programmati, pena l’espulsione. 3) Procedure per lo svolgimento di attività lavorative subordinate o autono¬me da parte degli extra comunitari in modo da metterli sullo stesso piano dei lavoratori italiani. 4) La tutela del cittadino extracomunitario in sede di giustizia amministrativa per quanto concerne i provvedimenti di ingresso, soggiorno od espulsione. 5) Una serie di norme transitorie piuttosto incisive per incentivare l’emergere degli immigrati dalla clandestinità entro il 28 giugno 1990.

Con la legge Martelli, la politica dell’immigrazione extracomunitaria ha cominciato ad avere una direzione di marcia realistica e compatibile con i principi liberali. La programmazione dei flussi complessivi di immigrazione secondo parametri di mercato è il primo gradino di un percorso verso equilibri dinamici a livello internazionale e verso condizioni di vita più dignitose per chiunque si tro¬vi a vivere in Italia. Nell’iter di questa legge i liberali e i repubblicani hanno assunto posizioni differenti. I liberali sono stati tra i suoi sostenitori, ponendo fin dall’inizio la decisiva condizione del rifiuto di una mera sanatoria e dell’aggancio ad una più generale politica dell’immigrazione nonché una serie di correttivi per legare la perma¬nenza causa lavoro alle condizioni di mercato, per rendere più severe le norme contro l’ignobile racket che sfrutta il lavoro degli immigrati, per evitare nel lavoro autonomo pietistici privilegi rovesciati degli immigrati sui residenti italiani. I repubblicani, che in quel periodo facevano ancora parte del governo si sono duramente opposti, anche nel voto, sostenendo di fatto il principio della chiusura delle frontiere.

In ogni caso, la legge Martelli è stato un primo passo nella direzione giusta ma solo un primo passo. Occorre passare da una mentalità che non considerava il problema immigrazione o lo considerava come emergenza ad una che lo consideri come problema strutturale. Questo passaggio non è certo automatico e, nella pratica, ha indotto difficoltà e ritardi che si sono manifestati sull’intero arco di applicazione della legge, per di più sottoposta anche all’impatto forte e repentino dell’afflusso di decine di migliaia di profughi da paesi in crisi acuta, come Albania, ex¬Jugoslavia e quelli del Corno d’Africa.

Vediamo di fare una rapida carrellata. Partendo dallo interscambio con l’estero, si deve rilevare che la programmazione dei flussi è stata decretata in modo rigoroso – ad esempio, per il 1992 sono ammessi in Italia solo i rifu¬giati, i familiari di extracomunitari occupati e gli ex¬tracomunitari nominativamente chiamati per motivi di lavoro che abbiano disponibilità di alloggio – ma poi attuata in maniera incerta sia per i controlli di ingresso, sia nei procedimenti di espulsione degli irregolari, sia per i controlli di uscita dal paese.

Quanto alla prima accoglienza sono emerse le difficoltà connesse alla continua variabilità del tipo di domanda proveniente da una enorme varietà di situazioni e di aspettative. Difficoltà che sono risultate più consistenti date le note carenze del sistema abitativo italiano (anche per gli stessi italiani) per quanto concerne le strutture abitative di emergenza transitoria, gli alloggi per lavoratori fuori sede e, a maggior ragione, per i centri di accoglienza; e che sono state acuite dai ritardi nell’ emanazione dei regolamenti attuativi della legge in specie per la previsione dei centri di accoglienza e per la ripartizione dei fondi tra le Regioni.

Le regioni hanno poi completato l’opera non avviando con tempestività iniziative concrete su centri di accoglienza concepiti appositamente per gli immigrati o programmi regionali di alloggi, anche collettivi, a favore di categorie svantaggiate. Ritardi e attuazioni parziali riguardano anche le procedure dell’informazione e di pubblicità previste dalla legge. Ad esempio comitati misti tra istituzioni nazionali e locali, patronati, organizzeazioni del volontariato e associazioni degli immigrati che dovevano servire alla consulenza per la regolarizzazione e per l’accesso ai diritti sociali, e al lavoro, sono stati costituiti abbastanza casualmente e solo (o quasi) al Nord.

La traballante attuazione non inficia tuttavia la corretta impostazione di fondo della legge Martelli, di non considerare più il problema immigrazione solo come emergenza e di affrontarlo in una chiave di equilibrata apertura. Non poteva andare in modo diverso. Il concerto di flussi programmati è valido ma richiede una mentalità e degli strumenti che sono ben lungi dall’ essere maturati e disponibili sia sul versante dei rapporti internazionali sia su quello dei rapporti nazionali.

Sul versante dei rapporti internazionali, non esistono non si dice programmi concordati con i paesi di origine ma neppure organiche iniziative italiane per selezionare, orientare, formare ed assistere l’extracomunitario in vista del trasferimento in Italia. Per quanto concerne poi il rientro dall’Italia nei paesi di origine, esiste un fondo presso l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (tra l’altro alimentato dai lavoratori extra comunitari con lo 0,5% della loro retribuzione) che però non eroga i contributi ai destinatari dei programmi di rimpatrio perché questi programmi non ci sono né per i lavoratori disoccupati né per quelli che intendono rientrare in patria. L’iniziativa più promettente sembra la convenzione conclusa circa un anno fa con l’Organizzazione Internazionale delle Migrazioni per un rientro incentivato nel trasporto e nelle spese di prima sistemazione all’ arrivo.

Sul versante interno, negli ultimi anni rilevamenti e indagini si sono intensificati e sono iniziate le riflessioni. Il quadro che ne emerge è complesso, dai contorni ancora non del tutto chiari, e comunque non sufficiente in una prospettiva di programmazione dei flussi. L’immigrazione in Italia è assai eterogenea per nazionalità, cultura e grado di istruzione (con tendenza all’ abbassamento) mentre prevale ancora la tipologia dell’immigrato maschio, abbastanza giovane, non accoppiato. In sostanza è una fase iniziale del ciclo migratorio, in genere una prima generazione non ancora consolidata.
Nel mercato del lavoro persiste la tendenza ad una specificità etnica nelle attività a seconda delle zone e città, una indigenza particolarmente accentuata in circa il 15% degli extracomunitari, in specie quelli dell’est europeo, una tuttora forte propensione alle situazioni di lavoro irregolari peraltro territorialmente distribuite in modo molto variegato e con un peggioramento delle condizioni generali nel Meridione.

Da questo stato di cose un pò magmatico sembrano comunque emergere tre dati. Primo: pur in presenza di una larga fascia di precariato, di disoccupazione e di lavoro irregolare, è cominciato l’inserimento degli immigrati nel processo produttivo. Secondo: nonostante i timori, la concorrenzialità della manodopera extracomunitaria è parecchio ridotta dal rifiuto dei lavori più umili e sgraditi da parte degli italiani. Terzo: la flessione del tasso di natalità sembra lasciar spazi per l’offerta di lavoro degli extracomunitari nel comparto produttivo in aggiunta a quello dei servizi sociali e sanitari già ora interessato.

Tutto questo comincia a suggerire una considerazione. La strada per una accettabile cittadinanza economica degli extracomunitari è ancora una strada non breve. Ciononostante, le problematiche di più difficile e lunga soluzione possono insorgere sul complesso degli altri aspetti della cittadinanza e dei rapporti sociali. Casa, sanità, previdenza, istruzione, sono nodi che dipendono dal grado di inserimento nel lavoro ma che innescano esigenze ed aspettative più complesse da risolvere. Ed è proprio per questo che l’Italia è divenuta un caso emblematico; perché, se da un punto di vista quantitativo è ancora largamente sotto le soglie di presenze extracomunitarie raggiunte in Germania, Francia e Regno Unito, la qualità dei problemi di vita e della convivenza diviene sempre più la questione centrale. Oltre tutto, viene percepita per tale quanto più l’extracomunitario si inserisce. Fosse altro per effetto imitativo degli standards del paese ospitante.

L’alloggio è un problema con aspetti assolutarnente non accettabili nell’ottica di un paese civile. E così in pressoché tutte le regioni e la forte mobilità sul territorio degli extracomunitari lo aggrava. La domanda inevasa si colloca nazionalmente intorno al 60% ma gli insoddisfat¬ti non sono mai meno di un terzo, anche nella categoria di quelli che hanno un alloggio soddisfacente.

L’assistenza sociale ha dei contorni ancor più drammatici. Innanzitutto le prestazioni assistenziali per i lavoratori (e quindi anche per gli stranieri regolarmente occupati) sono diverse da quelle per i cittadini in condizione non lavorativa (che in genere sono riservate ai cittadini italiani). E siccome gli occupati regolari stabili non superano il 30% , una larga maggioranza resta fuori del mercato ufficiale del lavoro e quindi del sistema previdenziale e delle prestazioni pensionistiche e assistenziali. Non è finita. Gli extracomunitari sono esclusi, in quanto stranieri, dall’ assistenza per menomazioni seppur gravi e per età. Quelli poi che rientrano nel sistema contributivo e previdenziale, anche se versano regolarmente i contributi, difficilmente possono raggiungere le anzianità richieste, sono soggetti a situazioni atipiche e sperequate, con incongruenze che non sono meno gravi perché presenti in di¬versi paesi europei, e differenze connesse alla residenza del titolare o dei suoi familiari.

Il problema istruzione è molto trascurato sia dal lato dell’ offerta sia da quello della domanda, specie per la famiglia e per i figli. La situazione è meno drammatica per quanto concerne la tutela della salute, anche se concentrata essenzialmente nei bisogni più primordiali, come infortuni, gravi malattie, gestazioni. Vi è una certa ritrosia nei rapporti con i medici, una propensione davvero eccessiva al ricovero in ospedale e al consumo di farmaci, il tutto nel quadro di una profilassi assolutamente carente e di una informazione precaria. Una preziosa funzione di tessuto connettivo viene svolta dall’ associazionismo e dal volontariato, che in linea generale funzionano anche per familiarizzare l’extra comunitario con un sistema che gli appa¬re molto strutturato rispetto alle abitudini interpersonali e comunitarie della sua cultura originaria.
Questa specificità ed efficacia del supporto associazionismo/volontariato, credo possa costituire un indizio di più vasta portata per le politiche di immigrazione. Met¬te a fuoco il problema della maggior flessibilità, dell’equilibrio necessario tra le esigenze normative e l’adattamen¬to a caratteristiche particolari. Tutti devono usufruire dei fondamentali diritti sociali e di cittadinanza, ma le istituzioni sono fatalmente più rigide e d’altra parte la via della rivendicazione per gruppi finisce sperimentalmente per sfociare nel separatismo culturale.

Il caso italiano è esemplare nel senso che i problemi di un flusso migratorio strutturale stanno obbligando a ripensare il tipo di società che l’Italia vuole essere. Ma appunto questo è il punto: di fronte ai nuovi problemi dell’immigrazione, ogni società è obbligata a ripensarsi, a riflettere su cosa vuole essere, dunque ad avere un comportamento più duttile. Ora, sotto questo aspetto, la prima considerazione da farsi è che l’immigrazione non è più riducibile al solo problema economico ma è crescentemente un problema di cittadinanza su scala internazionale. E se questo è vero, come l’esperienza finora comprova, allora le risposte globali e di massa sono la strada che più allonta¬na da un corretto approccio a questi temi che possono in¬vece essere affrontati coerentemente partendo solo dalla cultura liberale della diversità.

Alle cause estremamente variegate che fanno da propulsione all’immigrazione è sempre meno credibile dare risposte univoche. L’ideale è dare risposte quanto più possibile diversificate secondo i vari parametri caratteristici delle va¬rie migrazioni senza mai dimenticare il parametro fondamentale, che è l’uomo. Chi pensa di poter costruire una politica dell’immigrazione puntando sull’omologazione – ma¬gari su standard più alti ma pur sempre sull’ omologazione – si scontra prima o dopo con la realtà. La realtà dei differenziali etnici che quasi sempre permangono e si rafforzano; la realtà dell’ esito fallimentare delle politiche di integrazione non discriminatorie che però siano fatte all’interno di strutture sociali deboli, burocratizzate, dotate di scarse risorse e sembrino defraudare la popolazione nazionale; la realtà delle differenze nelle aspirazioni, nei valori, nelle religioni, fino nei singoli percorsi personali.

E sbagliato cercare di attribuire alla cittadinanza signifi¬cati che le sono estranei, in primo luogo quelli della non differenza. Ad ogni livello, la cittadinanza è un sistema di regole uguali per tutti per consentire a ciascuno di poter essere diverso. Diverso non in linea di principio ma nei fatti. Così per la questione immigrazione la via maestra, complicata quanto si vuole, resta quella dell’incrocio delle diversità. Modi di incrocio anch’ essi soggetti a cambiare nel tempo e nei luoghi. I vecchi modelli della separazione in Germania, dell’ assimilazione in Francia, del pluralismo subordinato in Inghilterra, non reggono più perché erano correlati al vecchio tipo di sviluppo economico. Ma a livello internazionale i nuovi rapporti economici e la prospettiva della ripresa dello sviluppo non si instaureranno a prescindere dalla ridefinizione dei flussi di migrazione, al contrario potranno irrobustirsi proprio con lo stabilizzarsi di tali flussi.

Per i liberali, la società italiana e quelle della Comunità – tanto più alla vigilia dell’ eliminazione delle frontiere interne della Comunità Europea – devono sempre più seguire la politica dei diritti di cittadinanza. E seguirla sia per i cittadini europei che per quelli provenienti da paesi terzi, perché così consegue dal diritto di risiedere in qualsisi stato membro. Una simile scelta comporta diversi aspetti, di principio ed operativi, che saranno appunto approfonditi nel prosieguo del seminario. Ma le sue grandi linee si possono riassumere. Innanzitutto nella cooperazione con i paesi d’emigrazione – a cominciare da quelli dell’Europa dell’Est – perchè, nel rispetto dell’ autodeterminazione, si impegnino a contenere la spinta ad un esodo sregolato affrontando più efficacemente i loro problemi di cittadinanza interni, dalle infrastrutture politiche, alle infrastrutture sociali e demografiche, alle infrastrutture economiche. E poi in un’impostazione uniforme e coerente dei vari paesi comunitari circa i diritti degli extra comunitari, mantenendo forte la tutela del diritto di asilo ai perseguitati politici, definendo la cornice dei diritti dei migranti per motivi economici, incrementando i sistemi di informazione, facilitando i rientri volontari, applicando lo Statuto dei lavoratori migranti e favorendo una politica attiva dell’integrazione.

Per supportare questo indirizzo politico, sembra indubbia 1’opportunità di competenze comunitarie in materia di immigrazione, anche se, del resto come sempre, non si deve cedere in nessun caso ad una concezione centralistica e burocraticista dell’Europa. Farlo contraddirebbe la concezione liberale della cittadinanza come diversità. L’integrazione europea, per i liberali, non è imporre tipologie unificate di vita, di valori o di comportamenti. E organizzare la convi¬venza dei diversi per valorizzare le differenze, al di dentro e al di fuori dei confini geografici della Comunità. E l’opportunità di uno spazio aperto dove ognuno possa svilupparsi meglio a suo piacimento. Sotto questo profilo, la cittadinanza europea deve tendere a modificare la concezione chiusa della identità nazionale storicamente intesa. L’individuazione di una persona, così come quella di una nazione, non de¬ve chiudersi in una identità che finisce per escludere quelli che non la posseggono.

Il patrimonio genetico dell’identità liberale comprende un cromosoma particolare: quello di pensare se stesso come un altro.

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